Промышленная политика-1

Пару недель назад прочитал короткую и внятную книжку Стива Коултера о промышленной политике. Тема эта, как некоторые знают, такая, противоречивая (а кто не знает – я расскажу). Многие экономисты эту политику не любят. В мире практики она присутствует постоянно, хотя мода гуляет, и иногда ПП становится больше, иногда меньше. Сейчас ее больше (см. график ниже, на котором показано "число промышленных политик", примененных на практике в разные годы). И надо сказать, что даже те политические деятели, что на словах не любят промышленной политики, часто ей занимаются. Что пишет Коултер?

https://www.reuters.com/business/global-resurgence-protective-industrial-policies-ebrd-says-2024-11-26/

Во-первых, важно сразу понять, что, хотя выражение "промышленная политика" звучит на слух достаточно общо, в данном случае оно является четким термином, обозначающим именно определённые виды экономической политики. (Далее я буду использовать либо "промышленная политика", либо сокращение "ПП".) ПП существует отдельно и от макроэкономической политики, и от микроэкономической политики. Макроэкономическая политика определяет (или, скажем мягче, влияет на) такие переменные, как совокупные расходы бюджета страны или процентные ставки ЦБ. Микроэкономическая политика может быть связана с регулированием какого-то отдельного рынка, например, железных дорог или мобильной связи. ПП существует в некотором пространстве между “микро” и “макро”. ПП слишком “макро”, чтобы быть отнесённой к регулированию отдельных рынков. ПП слишком “микро”, поскольку интерсуется не просто напрямую макроэкономическими переменными, но структурой экономики, лежащей под этими макроагрегатами.

Здесь мы выходим на ключевое слово: структура. ПП связана с намеренным влиянием на отраслевую структуру экономики, кто-то скажет с искажением отраслевой структуры экономики (искажением – по сравнению с той, которая возникла бы при абстрактном, идеализированном рыночном устройстве). Здесь корень в различии правого/левого взгляда на ПП, правого — скорее отрицательного и левого — скорее положительного (термины "правый" и "левый" неточны и условны, и, тем не менее, в данном случае они кое-что полезное сообщают читателю, поэтому я буду их использовать.)

Как следует из названия, ПП в первую очередь связана именно с промышленным сектором экономики. В наше время это может показаться довольно странным, поскольку, за редкими исключениями, в развитых экономиках промышленность более не является основным генератором рабочих мест или высокой доли ВВП (см. карту ниже, показывающую долю обрабатывающей промышленности от ВВП в 2022 году по разным странам — где доля выше и где ниже?).

https://ourworldindata.org/grapher/manufacturing-value-added-to-gdp?time=1992

Эпоха “первостепенной роли промышленности” в передовых экономиках осталась в XX веке; в XXI веке такая структура экономики характерна скорее для догоняющих (ср.: ниже представлена аналогичная карта, но для 1992 года. По цветам видна более высокая, чем сегодня, доля обрабатывающей промышленности во многих развитых экономиках). В наше время структура передовых экономик в меньшей степени сфокусирована на обработке.

Сторонники ПП, однако, считают, что, хотя промышленность действительно занимает более скромное место среди секторов экономики (по занятости или по доле в общей добавленной стоимости), чем это было раньше, ее роль в создании долгосрочного экономического роста все еще велика. Дело в первую очередь в т.н. “спиловерах” или “перетоках” технологий из сектора промышленности в остальные сектора экономики (скажем, в тот же сектор услуг). Инновации в промышленном секторе позволяют наращивать производительность труда не только напрямую внутри сектора, но и в других секторах экономики. Отсутствие такого мотора, с точки зрения сторонников ПП, напротив, оказывает давление на рост производительности труда. Отсюда стремление “исказить” экономику определенным образом, в сторону развития промышленного сектора.

Но только к поддержке промышленности ПП, конечно, не сводится. Другой пример политики, которую можно отнести к ПП, — это развитие науки и создание определенных навыков у работников. Опять же, логика в том, что сегодня производство определнной науки или производство определенных специалистов помогает только одному сектору, а завтра повышенная эффективность перекинется из него на другие сектора экономики. В этом есть что-то аристотелевское, что-то от идеи перводвигателя. Такая политика может быть частью промышленной стратегии, если предполагается развивать определенные сектора экономики, которым требуются определенные специалисты.

Обратите внимание на последнее предложение – его характерной чертой является пассивный залог. Предполагается, требуется — а кто предполагает и кто требует? И здесь виден всё-таки достаточно сильный нерыночный характер ПП, поскольку предполагает государство и требует тоже государство (напрямую либо выбранные им, государством, компании). Всё это отдает проблемами политэкономического характера: кто сказал, что государство в рамках ПП будет преследовать какой-то общий интерес, а не интерес каких-то частных бизнесов и групп? Может быть и так, и эдак, но проблемы политэкономического характера идут рука об руку с ПП. Я вернусь к этой теме ниже.

Что с "теорией ПП"? Существуют ли научные обоснования у промышленной политики? То есть такие теории, которые генерируют ситуации, в которых ПП "пригодилась бы"? Возьмем наиболее “рыночную” часть экономической теории — неоклассику. Надо признать, что даже в рамках неоклассической теории существуют четко определенные обоснования для проведения промышленной политики. Дело в провалах рынков, которые упоминаются, пусть и в конце тома, в любом сколько-нибудь приличном бакалаврском учебнике по экономике.

Из неоклассической теории следует, что хотя рынок является наиболее эффективным способом решения множества задач, существуют все-таки так называемые “провалы рынка” — ситуации, когда рынок не приводит к лучшему исходу, а ситуацию "можно улучшить" вмешательством сверху. Коултер приводит несколько “провалов рынка” в качестве мотивации для ПП:

1. Общественные блага. Есть тип товаров и услуг, который называется “общественным”. Они определяются как блага, имеющие два свойства: а) Неконкурентность в потреблении: потребление общественного блага одним человеком не снижает доступности этого блага для других. Например, уличное освещение: если один человек пользуется светом фонаря, это не мешает другим людям делать то же самое; б) Неисключаемость из потребления: невозможно или крайне трудно исключить кого-либо из пользования общественным благом, даже если он не платит за него. Например, национальная оборона: она защищает всех граждан, независимо от того, вносят ли они вклад в её финансирование. Поскольку невозможно (или очень сложно) исключить людей, которые не заплатили за использование общественного блага, возникает проблема безбилетника. Люди могут получать выгоду от блага, не оплачивая его, что подрывает стимулы частных компаний производить такое благо. Чтобы исправить провал рынка, государство обычно берёт на себя производство общественных благ или стимулирует их создание через финансирование, субсидии или регулирование. То есть, ПП может быть частью более общей политики, направленной на исправление провала рынка в недопроизводстве общественных благ.

2. Экстерналии. Экстерналии (внешние эффекты) считаются провалом рынка, потому что рынок не учитывает побочные эффекты экономической деятельности, которые влияют на третьи стороны (тех, кто не участвует в сделке). Это приводит к тому, что равновесие на рынке оказывается социально неоптимальным. Экстерналии бывают как отрицательными, так и положительными: а) Отрицательные экстерналии: когда деятельность одного агента наносит вред третьим лицам. Например: Загрязнение воздуха или воды заводом, которое ухудшает здоровье местных жителей. Пробки на дорогах из-за избыточного использования личного транспорта. б) Положительные экстерналии: когда деятельность одного агента приносит выгоду третьим лицам. Например: Прививка от инфекционных болезней уменьшает риск заражения для окружающих. Рынок не отражает полных издержек или выгод от экономической деятельности, потому что: либо издержки, связанные с вредом для третьих лиц, не включены в рыночную цену (например, завод, выбрасывающий загрязняющие вещества, не платит за ущерб окружающей среде или здоровью людей), либо выгоды для третьих лиц остаются неоплачиваемыми, что может привести к недопроизводству этих выгод

(Здесь сразу надо оговориться, что, хотя экстерналии могут мотивировать ПП, в принципе, они могут мотивировать и другие, более "рыночные" подходы. Условно говоря, если завод выбрасывает в воздух всякую дрянь, то можно его зарегулировать, а можно создать рынок выбросов — так, чтобы у них появилась цена. Это "маркетизация экстерналий". Иными словами, экстерналии могут мотивировать ПП, но ПП — не единственный возможный ответ на провал рынка, могут быть "более рыночные" ответы.)

Описав "мотивацию ПП от неоклассической теории" Коултер обзревает другие теоретические идеи — те, что могут мотивировать "больше ПП". Мотивация от неоклассики – это минимум. Если ослабить некоторые неоклассические теоретические установки — возникнет ли большее пространство для промышленной политики?

1. Провалы в координации. Здесь в первую очередь следует ориентироваться на работы Д. Родрика, посвятившего большое количество статей промышленной политике и экономическим проблемам, которые могли бы такую политику обосновать. Провалы в координации в понимании Родрика относятся к ситуациям, когда индивидуальные экономические агенты не могут скоординировать свои действия так, чтобы достигнуть коллективно эффективного исхода. Связано это с т.н. множественными равновесиями, т.е. ситуации, когда в зависимости от того как была проведена координация на рынке одна и та же экономика может “приехать” в совершенно разные равновесия, причем одни равновесия будут “лучше” (в соответствии с некоторыми критерием) других, а значит в какое именно равновесие приедет экономика имеет значение (теоретический комментарий: отход от неоклассики тут в первую очередь именно в том, что в неоклассике предполагается постоянная отдача от масштаба, тогда как здесь речь идет о возрастающей отдаче). Например, экономика может находиться в состоянии "ловушки низкого развития", когда отсутствие инвестиций, инноваций или других ключевых действий со стороны одного агента (например, бизнеса) обусловлено ожиданиями, что другие агенты тоже не будут действовать. Это порождает устойчивую неэффективность. Фирма может не инвестировать в новое производство, если она не уверена, что инфраструктура (дороги, электричество) или квалифицированная рабочая сила будут доступны. Если же ПП сможет скоординировать действие разных фирм, то результатом станет “хорошее равновесие”. То есть, промышленная политика выступает как "координатор сверху", который позволяет рынкам приехать в "хорошее" равновесие. Как это может выглядеть на практике?

Положим, страна хочет развивать собственное производство автомобилей, чтобы стимулировать экономический рост, создать рабочие места и укрепить экспортный потенциал (опять, здесь видно свойство ПП: с чего мы взяли, что такой-то стране нужно развивать именно автомобили? это эффективно? это полезно? откуда следует это предпочтение? оно следует откуда-то сверху, из государственных приоритетов, но напрямую оно лишено какой-то глубокой основы; вероятно, ее можно предоставить, но это будет, по цепочке, происходить уже из какой-то следующей, отдельной теории). Успех такого проекта зависит от координации множества участников. Например:

1. Сборщики автомобилей: Им нужны надежные поставщики автокомпонентов, квалифицированные рабочие и инфраструктура, чтобы эффективно организовать производство.
2. Поставщики автокомпонентов: Производители электроники, двигателей и других деталей не готовы инвестировать, если нет гарантии, что автомобильные заводы будут покупать их продукцию в достаточном объеме.
3. Инфраструктура: Строительство заводов требует развитой транспортной сети (дорог, портов, железных дорог) и стабильного доступа к электричеству и воде.
4. Квалифицированная рабочая сила: Необходимо обучение рабочих, инженеров и других специалистов. Однако образовательные учреждения не будут вкладываться в подготовку кадров, если нет ясности, что автомобильная отрасль станет устойчивой.
5. Финансовые учреждения: Банки и инвесторы должны быть готовы финансировать проекты в отрасли, но они не будут этого делать, если видят высокие риски из-за слабой координации между остальными участниками.

Без координации действия этих участников рынок может застрять в "ловушке низкого уровня":

1. Автозаводы не начинают производство, потому что нет поставщиков компонентов.
2. Поставщики компонентов не появляются, потому что нет спроса от автозаводов.
3. Рабочая сила и инфраструктура остаются неподготовленными из-за неопределенности в развитии отрасли.

Решение через координацию: государство или другой координирующий орган может вмешаться, чтобы "запустить процесс":

1. Стимулы для автозаводов: Предоставление субсидий, налоговых льгот или дешевых кредитов для строительства первых заводов.
2. Развитие поставщиков: Субсидирование или государственное участие в создании производств автокомпонентов.
3. Инфраструктурные инвестиции: Строительство дорог, обеспечение электричеством и логистикой.
4. Программы обучения: Запуск образовательных программ и профессиональных курсов в партнерстве с заводами.
5. Гарантии спроса: Поддержка спроса, например, через государственные закупки автомобилей (например, для полиции или служб такси).

2. Структурная/стратегическая промышленная политика. Идея состоит в том, что в глобальной экономике постоянно происходят структурные сдвиги, и ПП на уровне одной страны может позволить проводить "навигацию в этих водах". То есть, структурные перемены неизбежны, они происходят в силу "реальных" факторов, но стурктурная ПП может помочь конкретной экономике быстрее и эффективнее приспособиться к новой реальности, чем это было бы без ПП. Ключевые характеристики структурной промышленной политики:

1. Долгосрочная ориентация: Цели политики направлены на изменение структуры экономики в перспективе десятилетий, а не на достижение краткосрочных результатов.
2. Поддержка инноваций и технологий: Большое внимание уделяется стимулированию научных исследований, технологических разработок и их внедрению в производство.
3. Развитие конкурентоспособности: Важной целью является создание условий, при которых национальные компании смогут конкурировать на глобальном рынке.
4. Государственное вмешательство: Предполагает активную роль государства в координации, финансировании, предоставлении субсидий, создании инфраструктуры и разработке нормативной базы.

В общем это немного "старые песни о главном", всё это едет еще из экономиста Листа (https://ru.wikipedia.org/wiki/Лист,_Даниель_Фридрих) и Гамильтона в Америке (в США, вопреки распространенному мнению, есть как минимум две традиции – рыночная традиция Джефферсона и традиция промышленной политики со стороны государства Александра Гамильтона; идея о том, что американская традиция есть сугубо традиция Джефферсона, не выдерживает проверки интеллектуальной историей). Откровенно говоря, это менее убедительная часть книги Коултера, поскольку он не дает оснований для такой политики за пределами тех факторов, что уже были описаны выше. Он пишет, что структурные трансформации постоянно происходят, но не факт, что рынки с этим справятся. Это тезис такой, может да, может нет, в общем не очень понятно в чем специфическая роль "структурной" политики, на какой вызов отвечает она, на который не может ответить "остальная" промышленная политика или с чем именно не может эффективно справиться рыночная система. Скорее аргумент здесь следует из интерпретации опыта: смотрите, в условной Корее делали структурную ПП и как хорошо получилось, значит это нужно. Я, конечно, огрубляю аргумент для ясности, но не меняю его суть. А такие вещи надо дотошно проверять, поскольку очевидное — враг истинного.

Конкретике (т.е. историям ПП в разных странах) будет посвящен следующий текст, но закончить я хочу другим — если ПП это так прекрасно, то почему многие относятся к ней скептически? Ну, во-первых, человек более рыночного склада мог бы сказать, что проблемы с провалами рынка преувеличены, а где не преувеличены – могут быть решены созданием новых рынков, а не "залезанием" государство не в свои (т.е. в рыночные) дела. А, во-вторых, важной проблемой является так называемый провал государства (по аналогии с "провалом рынка"). Провал государства в контексте ПП возникает, когда вмешательство государства, направленное на исправление рыночных провалов, приводит к еще менее эффективным результатам, чем это было бы без его вмешательства. Здесь есть как фундаментальные ограничения на качество госполитики (потоки информации), так и политэкономические аспекты. Приведу ряд примеров:

1. Информационные ограничения: Государство может не обладать достаточной информацией для правильной идентификации рыночных провалов или выбора оптимальной стратегии их исправления. Дело не только в том, что информация есть, просто государство "не в курсе", но и в том, что сама такая информация выявляется на рынке. Нет книжки или сайта, где в реальном времени собрана такая информация, негде это "прочитать". Государство по конструкции может быть вынуждено действовать вслепую.
2. Неправильное определение приоритетов может привести к поддержке не тех отраслей или технологий, которые действительно нуждаются в вмешательстве.
3. Политические искаженные стимулы: Решения в рамках ПП часто зависят от политического процесса, который может быть подвержен влиянию лоббистов, коррупции или политической ангажированности.
4. Вместо преследования общественного интереса, промышленная политика может быть направлена на защиту интересов определенных групп, что приводит к созданию "рент" для частных фирм или отраслей.
5. Захват государства ("regulatory capture"): Частные компании или отраслевые группы могут "захватывать" государственные структуры, влияя на их решения в свою пользу. Это может привести к субсидированию устаревших или неконкурентоспособных секторов, что препятствует инновациям и конкурентоспособности.
6. Бюрократическая неэффективность: Реализация ПП может страдать от чрезмерной бюрократии, которая увеличивает издержки и снижает оперативность.
7. Проблема неизмеримых выгод и издержек: Эффекты от ПП часто трудно измерить в краткосрочной перспективе. Это затрудняет оценку её успеха и корректировку политики. Ошибки могут накапливаться, поскольку отсутствие обратной связи ограничивает возможность корректировки курса. ПП ввести легко (дать кому-то субсидию), развернуть трудно. Частным компаниям на рынке проще "разворачивать" очевидно ошибочные стратегии и решения, чем государству.
8. Эффекты колеи (отрицательные): Государственная поддержка определенных отраслей или технологий может закрепить их статус, даже если они становятся неэффективными или устаревшими. Ресурсы остаются привязанными к субсидируемым отраслям, что препятствует перераспределению капитала и труда в более перспективные отрасли экономики.

Говоря короче: государству трудно узнать что надо делать даже если оно действует абсолютно идеалистически, а если уж оно действует не совсем идеалистически (что более чем вероятно на практике), то дополнительных проблем после всех улучшений может стать так много, что лучше было вообще не лезть. Этот риск в случае ПП всегда на столе. Его существование не означает, что ПП обязательно не работает или обязательно будет направлена на узкий круг интересов; но означает, что обсуждать ПП без политэкономического аспекта, исключительно в терминах коррекции провалов на рынке, на мой взгляд, абсолютно иррационально: этот аспект просто есть, он сильно влияет на то, что получится на практике, и поэтому закрывать глаза бессмысленно.

С чем мы здесь остаёмся? Я думаю так, что внеидеологический (насколько это возможно) «честный» экономист должен признать, что какое-то пространство для промышленной политики объективно существует. То есть это не выдумки или хотелки злых этатистов из австрийского комикса — это серьёзная вещь. Другое дело, что ей легко увлечься (и есть стимулы увлечься!) и уехать в содержание госсовгос-предприятий, которые впустую тратят ресурс и снижают эффективность экономики. Иными словами, это одновременно и очень важный и очень тонкий политический инструмент. Использовать ПП «ровно сколько надо и ровно где надо» — это, вероятно, такая мечта (или бенчмарк), которая никогда нигде не осуществится. Но занулять ПП из-за рисков, скорее всего, тоже неоптимально. Думаю, хорошим промышленным политиком был бы либо человек, который начал с ультрарыночных позиций, но постепенно пришёл к выводу, что ПП бывает всё-таки нужна, либо заряженный этатист, который в какой-то момент открыл для себя эффективность рынка. Кто-то, кто через центр переходит либо слева направо, либо справа налево. Иначе велик шанс слишком отклониться от оптимума (даже если попасть в него нельзя — можно промахнуться на сантиметр, а можно на километр): слишком увлечься отсутствием ПП или слишком увлечься её повсеместным присутствием.

Теперь об истории практического применения — для это потребуется отдельный текст, а может и не один. Сейчас популярно писать про ПП в контексте Китая, но мне сам Китай как раз не слишком интересен (разве что в вопросе Зеленой экономики). Я напишу про ПП в континентальной Европе и Великобритании, про "странную судьбу" ПП в США (в США некоторые люди убеждают всех (и в том числе себя), что Америка не занимается ПП, тогда как это, конечно, просто фактически неверно) и про ПП в контексте Зеленой экономики. Это историческая и современная практика.

Если вы добрались сюда — от автора спасибо. Задать вопрос можно в канале в ТГ или в твиттере. Удачи.